PROYECTO DE LEY 241 DE
2012 SENADO.
por la cual se crea el Mecanismo de
Protección al Cesante y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
DECRETA:
CAPÍTULO I
Disposiciones generales
Artículo 1°. Créese el Mecanismo
de Protección al Cesante, el cual estará integrado por:
1. Cuentas individuales de
Protección al Cesante en los fondos de cesantías.
2. El Fondo de Solidaridad de
Fomento al Empleo y Protección al Desempleo.
3. El Servicio Público de Empleo.
Artículo 2°. Objeto. La
presente ley tiene por objeto crear un Mecanismo de Protección al Cesante
basado en cuentas individuales a partir del umbral permitido para el retiro del
auxilio de cesantías, mecanismo que se complementa con un Fondo de Solidaridad
de Fomento al Empleo y Protección al Desempleo y otros programas que
administran las Cajas de Compensación Familiar, a partir de la redistribución
interna de los aportes que reciben.
El mecanismo también integra
actividades de asesoría de búsqueda, orientación ocupacional y capacitación a
partir del Servicio Público de Empleo, que garanticen un tiempo de búsqueda de
trabajo adecuado.
Lo anterior de conformidad con lo
establecido en el artículo 169 ¿Protección al Desempleo¿ del Plan
Nacional de Desarrollo, 2010-2014.
Artículo 3°. Campo de
aplicación. Todos los trabajadores públicos y privados sobre los
cuales los empleadores realicen aportes a las cuentas individuales de
Protección al Cesante, por un periodo no inferior a 12 meses continuos o
discontinuos, serán parte del Mecanismo sin importar la forma de su vinculación
laboral.
Exceptúense de lo expuesto en el
inciso anterior, los trabajadores sujetos al mecanismo de cesantía tradicional
previsto por el Código Sustantivo del Trabajo, los empleados domésticos, los
sujetos a contrato de aprendizaje y los que tengan régimen exceptuado.
CAPÍTULO II
Financiación del Mecanismo de Protección al Cesante
Artículo 4°. Financiación del
Mecanismo de Protección al Cesante. Para la financiación del Mecanismo de
Protección al Cesante, se tendrá en cuenta el redireccionamiento de los aportes
a las cesantías y la redistribución de los aportes a las Cajas de Compensación
Familiar, que financiarán el Fondo de Solidaridad, según lo estipulado en la
presente ley.
Artículo 5°.
Redireccionamiento de los aportes a las cesantías. El aporte a las
cesantías que los empleadores están obligados a consignar a cada uno de los
trabajadores en virtud de la Ley, se redireccionará de la siguiente manera:
1. El 50% del aporte que liquide
el empleador al 31 de diciembre de cada año, se girará a los fondos de
cesantías en los términos establecidos por las normas vigentes.
2. El 50% restante, será
consignado mensualmente a la cuenta individual del trabajador en el Fondo de
Cesantías al que se encuentra afiliado. Los recursos en las cuentas
individuales de desempleo pertenecen al trabajador y servirán para financiar
periodos de desempleo.
Esta cuenta estará constituida
por los aportes efectuados por el empleador a nombre del trabajador y su
rentabilidad, deducidos los costos de su administración. Dichos aportes estarán
exentos de impuesto a la renta.
Parágrafo. Para efectos de lo
establecido en el numeral 2 del presente artículo se entenderá que el aporte
que mensualmente realiza el empleador equivale a un 4.17% del salario mensual
del trabajador.
Artículo 6°. Financiación
del Fondo de Solidaridad. El Fondo de Solidaridad se financiará a través de
una redistribución del 4% sobre la nómina que reciben las Cajas de Compensación
Familiar.
Parágrafo 1°. El Gobierno
Nacional reglamentará el porcentaje de los aportes a Cajas de Compensación
Familiar que se destinará al Fondo de Solidaridad, que en ningún caso excederá
el 25% de los aportes.
Parágrafo 2°. Para los efectos
contenidos en este artículo, el Fondo de Subsidio al Empleo y Desempleo,
Fonede, de que trata el artículo 6° de la Ley 789 de 2002, se reestructura con
el fin de atender prioritariamente el Mecanismo de Protección al Cesante. Los
programas y subsidios que maneja el Fonede, seguirán operando siempre que
exista disponibilidad presupuestal y previo visto bueno del Consejo Nacional de
Desempleo.
Artículo 7°. Aporte de
trabajadores con salario integral. Para los trabajadores que pacten salario
integral, el aporte al Mecanismo será una deducción equivalente al 4.17% del
salario integral que el empleador realizará mensualmente y consignará en la
respectiva cuenta individual del trabajador, previa solicitud del trabajador.
Parágrafo. La afiliación al Mecanismo
de Protección al Cesante del trabajador con salario integral es voluntaria. Los
trabajadores con salario integral que no manifiesten expresamente su
conformidad con la deducción, no serán afiliados al Mecanismo y no tendrán
acceso a los recursos del Fondo Solidario.
Artículo 8°. Aporte de
trabajadores independientes. Los trabajadores independientes podrán
afiliarse al Mecanismo de Protección al Cesante. Para esto deberán realizar el
proceso de afiliación ante el Fondo de Cesantías de su elección, y realizar los
aportes correspondientes en sus cuentas individuales mensualmente. En ningún
caso los aportes mensuales podrán ser inferiores al 4.17% del salario mínimo
mensual legal vigente.
Los trabajadores independientes
no tendrán acceso al Fondo Solidario, con excepción de aquellos que realizan
aportes a las Caja de Compensación Familiar.
CAPÍTULO III
Reconocimiento de la prestación
Artículo 9°. Certificado de
cesación de la relación laboral. Una vez terminada la relación
laboral, el empleador otorgará al empleado una carta o certificación de
terminación de la relación donde indique la fecha de terminación, con la cual
el trabajador deberá solicitar ante el Fondo de Cesantías el estado de su
cuenta.
El empleador también informará al
Administrador del Mecanismo de Protección al Cesante sobre la terminación del
contrato laboral, al momento del pago de aportes del último mes o máximo a los
5 días hábiles siguientes a la terminación del contrato.
Artículo 10. Reconocimiento
de la prestación. El Fondo de Cesantías deberá verificar si el cesante
cumple con el requisito de haber aportado a la cuenta individual por 12 meses
continuos o discontinuos y las condiciones de acceso a prestación del Fondo
Solidario, establecidas en la presente ley.
El Fondo de Cesa ntías comunicará
al cesante si cumple con los requisitos, los porcentajes de liquidación de la
prestación y los montos correspondientes, en un plazo no mayor a 10 días
hábiles.
El cesante que cumpla con los
requisitos, se incluirá en el registro para pago y será remitido al Servicio
Público de Empleo para iniciar el proceso de asesoría de búsqueda, orientación
ocupacional y capacitación.
En el caso en que el trabajador
no sea elegible para la prestación del Fondo Solidario, el Fondo de Cesantías
deberá informarle sobre las razones de tal situación, en un plazo no mayor a 10
días hábiles, decisión contra la que procede el recurso de reposición.
El Fondo de Cesantías informará a
la administradora del Fondo Solidario cuando el cesante, habiendo manifestado
su deseo de recibir la prestación solidaria, no cuente en su cuenta individual
con los recursos suficientes para el pago de los seis (6) meses de la
prestación, para que realice la provisión respectiva.
Parágrafo. El cesante que
requiera de recursos del Fondo Solidario, será informado de los requisitos para
obtener la prestación solidaria y será remitido al Servicio Público de Empleo
para iniciar el proceso de asesoría de búsqueda, orientación ocupacional y
capacitación.
CAPÍTULO IV
Pago de la prestación
Artículo 11. Base de
Liquidación de la Prestación (IBL). La base de liquidación para la
prestación por desempleo corresponderá al salario promedio de los últimos 12
meses cotizados.
Artículo 12. Periodo de pago
de la prestación. La prestación por desempleo se pagará hasta por 6
mensualidades vencidas, contadas a partir del mes siguiente al registro como
desempleado.
Artículo 13. Monto y pago de
la prestación con cargo a la cuenta individual. El monto mensual de la
prestación con cargo a la cuenta individual resultará de la aplicación al IBL
de las tasas de reemplazo definidas por el Consejo Nacional de Desempleo. En
todos los casos, las tasas de reemplazo aplicadas deberán ser decrecientes, de
tal forma que la prestación percibida por el cesante en un periodo, sea inferior
a la del mes anterior.
El pago de esta prestación estará
a cargo del Fondo de Cesantías a la cual esté inscrita la respectiva cuenta
individual y se considera la principal fuente para el pago de la prestación de
desempleo.
Artículo 14. Monto de la prestación
solidaria. La prestación solidaria por desempleo se liquidará sobre el IBL
definido en el artículo 11 de la presente ley y se pagará por un máximo de 5
meses. En cualquier caso, los pagos de la prestación de desempleo con cargo a
la cuenta individual y de la prestación solidaria, no podrán exceder un total
de seis (6) meses.
El pago de la prestación
solidaria por desempleo, se efectuará por mensualidades vencidas en el mismo
día del mes previsto anteriormente para el pago de la prestación por cuenta individual.
El monto mensual de la prestación
solidaria por desempleo resultará de la aplicación al IBL de las tasas de
reemplazo definidas por el Consej o Nacional de Desempleo. En todos los casos,
las tasas de descuento aplicadas deberán ser decrecientes, de tal forma que la
prestación percibida por el cesante en un periodo, sea inferior a la del mes
anterior. En ningún caso la prestación solidaria podrá exceder los 2 smmlv.
Parágrafo. Si la
prestación solidaria de desempleo es igual o menor que el saldo ahorrado en la
cuenta individual, el trabajador recibirá dicho saldo, y en el mes sucesivo,
solamente recibirá el monto correspondiente a la prestación solidaria de
desempleo.
Si la prestación solidaria de
desempleo es mayor al saldo ahorrado en la Cuenta Individual, dicho saldo será
utilizado para complementar el valor establecido de la prestación solidaria en
el mes que corresponda.
Artículo 15. Pago de la
prestación con cargo al fondo solidario. El Fondo Solidario
garantizará a los cesantes recibir beneficios monetarios por un determinado
tiempo, una vez hayan agotado los ahorros en las cuentas individuales. Los
giros a los cuales tenga derecho el cesante del Fondo Solidario constituyen la
prestación solidaria por desempleo. El Gobierno reglamentará el mecanismo de
los pagos con cargo al Fondo Solidario.
El pago de esta prestación no
sustituye al Subsidio Familiar, el cual se mantendrá de conformidad a la
redistribución que sobre los aportes a las Cajas se haga en virtud de la
presente ley.
Artículo 16. Requisitos
para el pago de la prestación solidaria. Tendrán derecho a la prestación
solidaria por desempleo, los trabajadores que cumplan todas y cada una de las
siguientes condiciones:
1. Hayan manifestado expresamente
en el Registro Único de Desempleados su deseo de participar.
2. Hayan recibido por lo menos el
pago del primer mes de la prestación por desempleo con cargo a su cuenta
individual.
3. Hayan
agotado los fondos ahorrados en su cuenta individual antes del sexto mes de
desempleo.
4. Inscribirse en el Servicio
Público de Empleo y desarrollar la ruta hacia la búsqueda de empleo.
5. Hayan recibido capacitación y
reentrenamiento en los términos dispuestos por la reglamentación.
Parágrafo. No podrán
recibir prestaciones con cargo al Fondo Solidario los trabajadores que,
habiendo terminado una relación laboral, mantengan otra(s) vigente(s) o hayan
percibido beneficios del Fondo Solidario en los últimos 5 años.
Artículo 17. Pérdida del
derecho a la prestación solidaria. El cesante perderá el derecho a
la prestación solidaria de desempleo si:
a) No acude al servicio de
intermediación laboral ofrecido por el Servicio Público de Empleo.
b) Incumpla, sin
causa justificada, con los trámites exigidos por el Servicio Público de Empleo
y los requisitos para participar en el proceso de selección de los empleadores
a los que sea remitido por este.
c) Rechazare, sin causa
justificada, la ocupación que le ofrezca el servicio de intermediación laboral,
siempre y cuando ella le hubiere permitido ganar una remuneración igual o
superior al 75% de la última devengada en el empleo anterior.
d) Rechazare una beca de
capacitación que se le ofrezca con el fin de adecuar las competencias del
trabajador a las nuevas necesidades del mercado.
Parágrafo. Las personas
que obtuvieren mediante simulación o engaño algún tipo de beneficio del Fondo
de Solidaridad, serán sancionadas de acuerdo a la legislación penal vigente.
Igual sanción será aplicable a quienes faciliten los medios para la comisión de
tal delito. Lo anterior, sin perjuicio de la obligación de restituir al Fondo
las sumas indebidamente percibidas.
Artículo 18. Cese del pago de
la prestación. El pago de la prestación por desempleo cesará cuando
el beneficiario establezca nuevamente una relación laboral antes de agotarse la
totalidad de las mensualidades a las cuales tenga derecho. El saldo no
utilizado se mantendrá en su cuenta individual.
Artículo 19. Cese del pago de
la prestación solidaria. El pago de la prestación solidaria por
desempleo, cesará cuando el beneficiario establezca nuevamente una relación
laboral antes de agotarse la totalidad de las mensualidades a las cuales tenga
derecho o incumpla con las obligaciones contraídas para acceder a los
beneficios del Fondo Solidario y, en todo caso, será incompatible con toda
actividad remunerada y con el pago de cualquier tipo de pensión, excepto la
relacionada a la invalidez parcial.
Artículo 20. Muerte del
trabajador. En el caso de muerte del trabajador, el saldo existente
en la cuenta individual se pagará a la persona o personas que el trabajador
haya designado ante la entidad administradora. A falta de beneficiarios
señalados expresamente por el trabajador, los saldos en la cuenta individual,
harán parte de la masa sucesoral de bienes del causante.
Artículo 21. Reconocimiento de
pensión. Si un trabajador se pensionare, podrá disponer en un solo
pago de los fondos acumulados en su cuenta individual. El trabajador al cual se
le haya reconocido el derecho a una pensión podrá traspasar parte o la
totalidad del saldo de su cuenta individual de cesantía a su cuenta en una
Administradora de Fondos de Pensiones con el fin de aumentar el número de
semanas cotizadas o aumentar el capital para financiar su pensión. El Gobierno
Nacional reglamentará los mecanismos y términos bajos los cuales podrá llevarse
a cabo lo descrito en el presente artículo.
Artículo 22. Cotización a los
sistemas de salud y pensiones. A los cesantes que se encuentren inscritos
en el Mecanismo de Protección al Cesante, se podrá dar continuidad de
cotizaciones a los sistemas de salud y pensiones a cargo del Fondo de
Solidaridad, según la disponibilidad presupuestal existente y previo visto
bueno del Consejo Nacional de Desempleo.
La base de cotización para los
dos sistemas será la del salario mínimo y el beneficio no podrá superar los
seis (6) meses. Para el efecto, el Gobierno reglamentará el mecanismo a través
del cual el Fondo realizará las respectivas cotizaciones.
CAPÍTULO V
Administración Mecanismo de
Protección al Cesante
Artículo 23. Afiliación. La
afiliación al Mecanismo de Protección al Cesante se dará en el momento en que
el empleador afilie al trabajador al fondo de cesantías que sea escogido por el
trabajador.
Artículo 24. Cuentas
individuales del fondo de cesantías. El fondo de cesantías deberá
constituir dos cuentas a nombre del trabajador, a saber:
1. Una cuenta de cesantías, que
se regirá por lo dispuesto en las normas que regulan cesantías.
2. Una cuenta individual de
protección al cesante, que se regirá por lo dispuesto en la presente ley.
Parágrafo. Exceptúense de lo
expuesto en el inciso anterior, los trabajadores sujetos al mecanismo de
cesantía tradicional previsto por el Código Sustantivo del Trabajo, los
empleados domésticos, los sujetos a contrato de aprendizaje y los que tengan
régimen exceptuado.
Artículo 25. Registro del
cesante. El afiliado deberá registrarse y hacer la solicitud del derecho
ante las oficinas del administrador del Mecanismo de Protección al Cesante con
la documentación requerida, para obtener el estado de Cesante Registrado.
En el momento del registro, el
administrador del Mecanismo de Protección al Cesante deberá indicarle al
cesante las condiciones de acceso al Fondo Solidario y el cesante deberá
indicar en el formato de registro si desea o no recibir prestación de este
Fondo.
Parágrafo 1°. El
registro deberá realizarse cada vez que el cesante termine una relación laboral
y se suspenderá una vez el cesante consiga un empleo.
Parágrafo 2°. Quien en el formato
de registro no indique su deseo de recibir prestación del Fondo de Solidaridad,
no podrá acceder a estos recursos sin excepción. Esta restricción se mantendrá
vigente hasta que el afiliado complete 12 meses adicionales de aportes a su
cuenta individual y realice un nuevo registro.
Artículo 26. Pago de aportes a
las cuentas individuales. Los aportes a las cuentas individuales de
todos los trabajadores afiliados al Mecanismo de Protección al Cesante se
realizarán a través de PILA. El Gobierno Nacional establecerá los plazos para
los ajustes técnicos que se requieran.
Artículo 27. Registro único de
desempleo. Créese el Registro Único de Desempleo, el cual contendrá la
información de las personas que se encuentren en situación de desempleo y que
hacen solicitud de la prestación de desempleo.
El Registro Único de Desempleo
será administrado por los Fondos de Cesantías, quienes realizarán los pagos con
cargo a las Cuentas Individuales, de acuerdo con lineamientos definidos por el
Consejo Nacional de Desempleo y la reglamentación que para el efecto señale el
Gobierno.
Artículo 28. Consejo Nacional
de Desempleo. Créese el Consejo Nacional de Desempleo, el cual
estará integrado por el Ministro de Trabajo o su delegado, el Ministro de
Hacienda o su delegado y el director del Departamento Nacional de Planeación o
su delegado.
El Consejo Nacional de Desempleo
tendrá como funciones:
a) Definir las tasas de reemplazo
con las cuales se liquidan las prestaciones.
b) Conocer los criterios de
gestión y los resultados obtenidos por la Entidad Administradora de las Cuentas
Individuales y el Fondo Solidario.
c) Hacer recomendaciones de
política en materia de protección al desempleado.
d) Hacer recomendaciones al
Gobierno Nacional sobre políticas laborales en general.
e) Establecer la conveniencia de
estudios periódicos que permitan evaluar la sostenibilidad del seguro al
desempleo, en especial del Fondo Solidario. Dichos estudios serán públicos.
El Consejo definirá quién hace
las veces de secretaría técnica.
Artículo 29. Régimen de
inversión de las cuentas individuales. Los Fondos de Cesantías
administrarán las Cuentas Individuales bajo el mismo régimen de inversión
definido para los Fondos de Cesantías. El gobierno
Nacional reglamentará la materia.
Ar tículo 30. Administración
del Fondo de Solidaridad. Las Cajas de Compensación administrarán el Fondo
Solidario del cual realizarán los pagos una vez se agoten los recursos de las
Cuentas Individuales y si el cesante lleva menos de seis meses en condición de
desempleo.
Artículo 31. Régimen de
inversión del fondo de solidaridad. El Fondo de Solidaridad será
administrado por las Cajas de Compensación Familiar y tendrán el mismo régimen
establecido para el Fondo de Solidaridad Pensional. El Gobierno Nacional
reglamentará la materia.
CAPÍTULO VI
Servicio público de empleo
Artículo 32. Creación.
Créase el Servicio de Público de Empleo como la red de servicios de gestión de
empleo públicos y privados a nivel nacional, regional, local, bajo la rectoría
del Ministerio de Trabajo.
Artículo 33. Dirección.
El Servicio Público de Empleo está bajo la orientación, regulación y
supervisión del Ministerio de Trabajo y atenderá las políticas, planes,
programas y prioridades del gobierno frente a los programas y actividades
tendientes a la gestión, fomento y promoción del empleo.
Artículo 34. De la operación
de los servicios de gestión de empleo. Podrán operar los servicios
de gestión de empleo entidades públicas, privadas, alianzas público-privadas,
siempre y cuando cumplan con los requisitos de operación y desempeño que para
la materia defina el Ministerio de Trabajo.
Artículo 35. Del
carácter obligatorio del registro de vacantes en el servicio público empleo.
Todas las empresas estarán sujetas a reportar sus vacantes al Servicio
público de empleo de acuerdo a la reglamentación que para la materia expida el
Gobierno.
CAPÍTULO VII
Disposiciones finales
Artículo 36. Promoción del
mecanismo. Los Fondos de Cesantías, las Cajas de Compensación y las
empresas tendrán la obligación de implementar mecanismos que garanticen la
divulgación y promoción del Mecanismo de Desempleo a la comunidad.
Artículo 37. Trabajadores con
múltiples empleos. Cuando el afiliado desempeñe dos o más empleos en
el mismo periodo de tiempo las cotizaciones correspondientes se efectuarán en
forma proporcional al IBC mensual de cada uno de ellos. Los Fondos de Cesantías
deberán llevar saldos y registros separados en la Cuenta Individual de Seguro
de Desempleo a que se refiere el artículo 23 en relación con cada uno de
los empleadores del afiliado.
Artículo 38. Pago del auxilio
de cesantía. Sin perjuicio de lo previsto dentro de la presente ley,
el empleador seguirá pagando anualmente el auxilio de cesantía el cual será
equivalente a medio salario anual por cada año de servicio, sobre el cual se
calcularán los intereses estipulados por ley.
Artículo 39. Incompatibilidad
con el subsidio de desempleo. Los regímenes de apoyo para desempleados
previstos en los artículos 10 y 11 de la Ley 789 de 2002 ser án incompatibles
con la prestación de desempleo y la prestación solidaria de desempleo.
Artículo 40. Inspección,
vigilancia y control. Además de las disposiciones previstas en la presente
ley, la Entidad Administradora será sujeta a las mismas normas que rigen para
las administradoras de fondos de cesantías, que sean pertinentes para el
funcionamiento del Mecanismo de Protección al Cesante.
La inspección, vigilancia y
control de las entidades administradoras dentro del Mecanismo de Protección al
Cesante, corresponderá a la Superintendencia Financiera y de Subsidio, que
velarán por el cumplimiento de los procesos de afiliación, recaudo, inversión,
y demás aspectos en el marco de sus respectivas competencias.
Artículo 41. Vigencia y
derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y
deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
Rafael Pardo Rueda,
Ministro de Trabajo.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1. Introducción
La puesta en marcha de un
Mecanismo de Protección al Cesante resulta del artículo 169 de la Ley 1450 del
2011, Ley del Plan Nacional de Desarrollo, y se basa en los estudios técnicos
que el DNP realizó durante el año 2011, que se concretan en:
¿ La necesidad de desarrollar un
instrumento para que las cesantías cumplan su objetivo principal de proteger al
trabajador cesante.
¿ El diseño y la implementación
de un mecanismo solidario que se articule con programas que incentiven la
capacitación, el reentrenamiento, y la búsqueda activa de empleo de la
población cesante.
¿ La necesidad de identificar los
recursos para financiar el mecanismo a partir de un redireccionamiento de los
aportes a las cajas de compensación.
El Mecanismo de Protección al
Cesante traerá varios beneficios, tanto a nivel macro como a nivel
microeconómico. En primer lugar, permitirá reducir la profundidad de los ciclos
económicos. En particular, el mecanismo actuará como un estabilizador
automático, al generar gasto que incentivará la demanda durante episodios de
recesión. En segundo lugar, reducirá la duración del desempleo al incentivar la
búsqueda activa de empleo, y, ayudará a reducir la tasa de desempleo.
Finalmente, reduce la vulnerabilidad de los trabajadores. Protege a las
personas cesantes durante la búsqueda de un nuevo empleo, permitiendo mantener
durante el desempleo un consumo estable y asignar mejor los recursos del hogar
para ahorro e inversión, y para gastos necesarios como educación y seguridad
social. Finalmente, ejercicios técnicos previamente realizados calculan la
viabilidad técnica del mecanismo, y grupos de población beneficiarios,
especialmente jóvenes.
Las experiencias internacionales
permiten analizar diferentes esquemas de diseño para el Mecanismo de Protección
al Cesante en Colombia. La mayoría de seguros de desempleo están diseñados con
un componente solidario. Tal es el caso de Estados Unidos, España, Brasil, y
Corea del Sur. Por su parte, Chile es el caso más connotado de un mecanismo de
cuentas individuales. En la mayoría de los países latinoamericanos -Uruguay,
Argentina, Venezuela, o Brasil- el Estado aporta de diferentes maneras recursos
adicionales. Estas experiencias sugieren que para Colombia es recomendable un
sistema mixto que incluya un componente de cuentas individuales y un componente
solidario, buscando incentivar la búsqueda activa de empleo y la protección
durante el desempleo especialmente de los trabajadores más vulnerables.
2. Diseño técnico
La base teórica y de orientación
general la han dado los documentos ¿Estudio de Conveniencia y Oportunidad sobre
el Montaje de un Sistema de Protección al cesante¿ (Tenjo, 2010), ¿Propuesta de
Esquema Institucional General de Operación del Mecanismo de Protección al
Cesante (Merchán 2011), ¿Consideraciones Legales ¿ Esquema de Protección al
Cesante (Camilo García 2011), ¿Simulación Financiera del Sistema de Protección
al Desempleo en Colombia¿ (Alejando Gaviria 2011).
Resultado de estos estudios y de
las discusiones al interior del equipo técnico del Ministerio del Trabajo se
presenta un esquema general de Protección al Cesante compuesto por tres
elementos básicos: cuentas individuales, fondo solidario y sistema público de
empleo.
En el primer componente, cada
trabajador tendrá una cuenta individual a la cual el empleador hará aportes
mensuales mientras estén empleados. Dichos aportes corresponden al 50% de los
aportes anuales de cesantías diferidos en los 12 meses. En caso de quedar
desempleado recibirán esos ahorros de acuerdo a parámetros establecidos por el
mecanismo.
En el fondo solidario se paga a
los trabajadores el beneficio de desempleo desde que se agotan los recursos en
la cuenta individual hasta completar 6 meses de desempleo.
Los trabajadores que usan los
beneficios del fondo solidario tendrán la obligación de hacer una búsqueda
activa de empleo, la cual será supervisada. Por dicha razón deben inscribirse
en el Servicio Público de Empleo, el cual dispondrá de elementos para asegurar
que el trabajador hace un esfuerzo en la búsqueda de empleo.
La operación del Mecanismo de
Protección al Cesante incluye diversos componentes que desarrollarán varios
agentes bajo unas reglas determinadas. Los componentes básicos de la operación
son: (i) pago de los aportes por parte del empleador a los Fondos de Cesantías,
(ii) redireccionamiento de los aportes a las Cajas de Compensación Familiar al
Fondo de Solidaridad administrado por estas (FONEDE y otras fuentes), (iii)
reconocimiento y pago de las prestaciones, y (iv) asistencia en la búsqueda de
empleo (intermediación laboral) a través del Servicio Público de Empleo.
Componentes adicionales son vigilancia y control, y monitoreo y ajuste de
reglas, las cuales serán competencia de un Consejo Nacional de Desempleo.
En cuanto a los agentes
participantes del mecanismo están el empleado y el empleador, el administrador
del Fondo de Solidaridad (Cajas de compensación), los agentes encargados de la
gestión del empleo bajo la coordinación del Servicio Público de Empleo, y, por
último, el Consejo Nacional de Desempleo como órgano rector encargado del
monitoreo y ajuste de reglas. Este Consejo lo presidiría el Ministerio de
Trabajo, y las Superintendencias Financiera y de Subsidio Familiar estarían
encargadas de las funciones de vigilancia y control.
2.1 Simulación financiera
Las simulaciones evalúan la
viabilidad financiera del mecanismo y estiman el número de personas que se
pueden beneficiar mensualmente del fondo solidario. Se parametrizaron para
evaluar resultados de diferentes escenarios y así determinar bajo qué
condiciones se puede implementar el Mecan ismo de Protección al Cesante en
Colombia.
Los datos,
la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) del DANE para el tercer trimestre
del año 2010 divididos por grupos poblacionales[1][1][1] y por meses de trabajados[2][2][2] permitieron calcular el
ingreso laboral promedio, el porcentaje de contratos a término indefinido y a
término fijo, la tasa de incidencia promedio y la tasa de sobrevivencia
promedio para cada uno de los meses de desempleo.
La tasa de incidencia es la
probabilidad de cambiar de estado, de empleado a desempleado. Esto permitió
estimar el número de personas que pierden el empleo y acceden al fondo
solidario. Personas de menor edad tienen una alta probabilidad de estar en
desempleo y una baja duración del desempleo, por eso se refleja una alta tasa
de incidencia. Por lo contrario, personas de mayor edad tienen una baja probabilidad
de estar desempleadas, pero una alta duración del desempleo, lo que genera una
baja tasa de incidencia. La tasa de incidencia indica que las personas que
accederán al fondo solidario serán en su mayoría personas de menor edad. El
mismo cálculo por género muestra que las mujeres tienen una duración del
desempleo y una probabilidad de estar en desempleo mayor que los hombres, pero
tienen una tasa de incidencia menor, es decir, su condición laboral es más
estable, indicando que accederán al fondo solidario más hombres.
Por su parte,
la tasa de sobrevivencia permite calcular la probabilidad de seguir en
desempleo a medida que pasan los meses. Esta probabilidad es decreciente en
relación al tiempo, dado que, algunas personas encuentran empleo y no requieren
el total de meses de beneficios que otorga el fondo solidario. Los cálculos
indican que los hombres consiguen empleo en menor tiempo que las mujeres, en
promedio el 60% de los hombres ha conseguido empleo en los primeros 5 meses,
mientras que las mujeres tardan en promedio 15 meses.
Basados en estos cálculos, las
simulaciones permiten concluir que de 73.000 personas que quedan desempleadas
en Colombia al mes, 27.837 personas no cumplen los requisitos de acceder al
fondo solidario dado que no alcanzan a financiar el primer mes de desempleo.
Por su parte, 19.000 personas alcanzan a financiar los 6 meses de desempleo por
lo que no acceden al fondo solidario. Finalmente, 26.222 personas quedan
desempleadas y cumplen los requisitos de acceder al fondo solidario.
De las personas que acceden habrá
algunas que conseguirán empleo y no seguirán siendo beneficiarias del fondo
solidario después del primer mes de desempleo, así que en el primer mes quedan
21.846 personas de las 26.222 iniciales. El segundo mes siguen desempleadas
19.602 personas de las cuales 8.900 son beneficiarias dado que el resto podrán
financiar el segundo mes. El tercer mes quedan 17.911 personas desempleadas de
las cuales 13.681 acceden a los beneficios desde el tercer mes. Así hasta
llegar al sexto mes donde todos los que siguen en desempleo serán beneficiarios
del sistema.
2.2 Efectos anticíclicos del
seguro de desempleo
De los mecanismos de protección
al cesante se pueden derivar diversos beneficios. En nivel macroeconómico,
estos mecanismos desempeñan un rol de estabilizador automático al permitir
mantener niveles básicos de consumo y gasto de la población (Gruber, 1994), lo
que disminuye la probabilidad que las recesiones económicas, naturales en
cualquier economía, se profundicen dado que impulsan la demanda agregada
durante tales periodos. A nivel microeconómico, estos mecanismos al mantener
los niveles básicos de consumo y gasto de los hogares hacen que estos los
asignen de mejor manera, tanto los de mediano como largo plazo, en virtud del mayor
nivel de certeza sobre los ingresos al momento de tomar decisiones; lo cual se
ve reflejado en mejores tomas de decisiones en aspectos como la educación, la
inversión y el ahorro (Atkeson y Lucas, 1995).
3. Justificación para la
expedición de una ley
Finalmente, es
importante mencionar por qué la determinación de proponer ante el Honorable
Congreso una Ley y no un Decreto, si se actúa bajo el amparo de una disposición
del Plan Nacional de Desarrollo contenido en el artículo 169 de la Ley 1450 de
2011.
Diferentes elementos del diseño
operacional e institucional de dicho mecanismo, ya mencionados, ponen de
manifiesto la necesidad de expedir una Ley, que se refuerza a partir de algunas
normas de jerarquía constitucional, tal como se analizará a continuación.
Por un lado, el artículo 150 de
la Carta, señala que ¿[c]orresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio
de ellas ejerce las siguientes funciones:
(¿)
3. Aprobar el Plan Nacional de
Desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse,
con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su
ejecución, y las medidas necesarias para
impulsar el cumplimiento de los mismos¿ (Subrayado fuera de texto).
Así mismo, el referido artículo
prevé en su numeral 19 que corresponde al Congreso, por medio de leyes, la
función de ¿Dictar las normas generales , y señalar en ellas los objetivos y
criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para (¿):
(¿)
d) Regular las actividades
financiera, bursátil y aseguradora y cualquier
otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos
captados del público.¿ (Subrayado fuera de texto).
En ese sentido la necesidad de
poner en marcha el Mecanismo de Protección al Cesante se debe dar a través de
una ley, toda vez que implica la captación de recursos del público, con un
manejo y destinación especial, que requiere una regulación específica a la cual
deberá sujetarse una futura reglamentación gubernamental.
Ahora bien, el diseño operativo e
institucional que se plantea no implica modificaciones sustanciales a la
normatividad prevista por el Código Sustantivo del Trabajo y la Ley 50 de 1990,
salvo en lo que se refiere al uso de los aportes que actualmente se destinan a
las cesantías[3][3][3],
ya que un porcentaje de estos se destinará a cuentas individuales de los
beneficiarios. A pesar de la salvedad planteada anteriormente, lo que se busca
mediante el Mecanismo de Protección al Cesante no es modificar la forma en la
que opera el régimen de cesantías, ni cambiar las funciones y competencias que
los actores de dicho sistema ejecutan en la actualidad, de manera que la
normatividad relacionada con dicha materia no sería objeto de derogatoria, y
por el contrario, sería plenamente aplicable frente a los porcentajes de
aportes que continúen siendo parte del sistema de cesantías vigente.
Una de las modificaciones
normativas tácitas que se introduciría dentro del ordenamiento jurídico vigente,
tiene relación con el objeto mismo de las sociedades administradoras de fondos
de cesantías, ya que el numeral 1º del artículo 30 del Decreto 663 de 1993[4][4][4], establece a propósito de estas sociedades un objeto exclusivo,
que consiste en ¿(¿) la administración y manejo de los fondos de cesantía
que se constituyan en desarrollo de lo previsto
en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990¿ . En virtud de la norma que ponga en funcionamiento
el Sistema de Protección al Cesante, las sociedades administradoras de fondos
de cesantías tendrían además la función de actuar como administradoras de los
recursos de dicho sistema (manejando información sobre afiliados y
beneficiarios, suministrando los beneficios del sistema, entre otras
funciones), por lo que el carácter exclusivo de las atribuciones conferidas a
dichas entidades en virtud del Decreto 663 del 93 y la Ley 50 del 90, se vería
modificado.
Considerando la eventualidad de
que la norma que ponga en vigencia el Mecanismo de Protección al Cesante
implique la derogatoria de algunas disposiciones legales, y atendiendo a la
dificultad de prever de antemano cada una de las posibles derogatorias, es
necesario tener presente que la legislación nacional establece la figura de la
¿derogatoria tácita¿, que opera, de acuerdo con el artículo 71 del Código
Civil, ¿(¿) cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden
conciliarse con las de la ley anterior¿, aun cuando la discrepancia entre
las normas no se ponga de manifiesto de manera expresa en la nueva ley[5][5][5].
Rafael Pardo Rueda,
Ministro del
Trabajo.
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